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智庫建設推動公共政策水平提升

时间:2015-12-04 10:24:19  来源:中国社会科学网  作者:杨爱华

  改革开放三十多年来,我国经济实现了快速发展,经济总量跃居世界第二位,发展成果举世瞩目。伴随经济的高速增长,我国许多问题的解决难度和复杂性逐渐凸显,从而对政府公共政策制定及实施能力提出了更加严格的考验。与此同时,社会资源有限性与公众需求无限性之间的矛盾越发尖锐,如何有效分配社会资源、提高资源利用效率成为了政府面临的一道难题。当前,仅依托政府自身资源,很难有效解决这些问题,亟需加强智库建设为制度设计及政策实施出谋划策。

  公共政策制定的頂層設計尚需完善

  改革開放初期,我國在制度建設上還很落後,在社會主義市場經濟建設領域也沒有現成的經驗可循。鄧小平、陳雲等領導同志適時提出了“摸著石頭過河”的改革發展方案,爲建設有中國特色的社會主義發展道路發揮了很好的指導作用。這種漸進式的改革理念能夠賦予政府決策以較大範圍的適用調整空間。在當前全面深化改革的浪潮中,公共政策的運行效率很大程度上取決于頂層設計。特許經營項目的推動就是一個值得深入研究的例子。

  黨的十八大以來,中央積極鼓勵和引導民間資本進入特許經營,今年又發布了旨在激發民間投資活力的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》。這種將民間資本引入到公共事業的做法在國外稱爲Public-Private-Partnership,簡稱“PPP”,即公私合作模式,其本質上是一種政府行爲的融資模式,通過吸納社會資本推動社會基礎設施的建設。公私合作模式能有效引入社會資本,促進政府與私人資本的合作、共同分擔風險、提高公共事業管理運營水平,並且能在促進基礎設施建設的同時減輕政府的財政負擔。

  然而,PPP在引入我國後發生了變異,被稱爲特許經營項目,由公私合作演變爲“公公合作”。目前,在我國實際進行的PPP項目中,95%以上的社會資本來自于國企,原本政府與私人之間的合作轉爲政府與國企之間的合作。許多國企憑借與政府間的關系及“國字頭”背景,能相對容易地獲得政府的青睐,與政府順利“聯姻”。之後,它們又會用項目抵押向國有銀行貸款來建設和運營項目,使得項目風險由政府和國企共同承擔。不難發現,此種運行方式很難將私人資本吸納進來,只是政府將錢從一個口袋放到另一個口袋,沒有達到吸納社會資本、分擔項目風險和提高運營管理水平的目的,與公私合作模式的初衷相距甚遠。

  私人資本難以進入特許經營的原因很多,法規不明確、制度不清晰是非常重要的原因之一。今年以來,雖然財政部和國家發改委相繼下發了《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》等一系列通知和意見指南,某些地方也出台了一些法規,但對涉及公私合作模式中的法律問題並沒有提供良好的解決方案。

  首先,政府与私人资本合同关系的不平等性。在国外,公私合作模式已经有很多年的发展经验,有一整套相对完善的法律制度及规范来引导私人资本进入。目前,我国没有法律界定特许经营合同中政府与私人之间的关系,不能确定双方的平等关系,导致很多时候政府既是规则的制定者,又是游戏的参与者,私人资本完全处于弱势地位,对参与特许经营项目缺乏信心;其次,特许经营项目的建设及运营周期相对较长,法律未明确相应退出及补偿机制,私人资本无法使用法律来制约政府一方,也就无法避免政府的违规风险;最后,特许经营项目的财政补贴不明确。一般来说,特许项目偏向于公益性,其收入较难覆盖成本,政府大多需要对项目进行补贴,但相关法律规章对补贴主体及程序没有明确规定。这就引发了从盈利角度考虑的私人资本缺乏参与热情。

  公共政策目的落實需要優化

  在宋朝,王安石推動了史稱“熙甯變法”的社會改革運動,實施了一系列旨在減輕農民負擔、保證生産的政策,但在政策實施過程中,青苗法等措施由農民的自願借貸轉變成政府的強制攤派,最終走向了政策的反面。現實中不僅僅要有良好的政策設計,更重要的在于將政策有效推行。發展中政策走偏的案例並不少見,從近期曝出的山東強拆致人燒死事件就可見一斑。地方政府的政策設計目的是要對舊村落進行合並,建設統一的居住區域以便于提供更好的公共服務。當地政府對農戶進行的補貼款不足以用于購買政府建設的樓房。盡管整體搬遷得到了年輕人和相對富裕農戶的支持,但也加大了相對貧苦農戶的負擔,拆掉舊房意味著失去居所或背上債務。因此,政策在落實過程中遇到了阻力,引發違背初衷的強拆,最終導致不幸的發生。

  當前,一些地區的新農村建設在一定程度上走了形式主義,以爲改行政區劃,實施縣改區、公社改街道、村改社區,推進農民集中居住,搞統一式樣建築就是新農村建設。而恰恰忽視了新農村建設的目的,即讓農民享受到現代社會的發展成果及公共服務。隨著現代交通及通訊的發展,農民在享受諸如醫療等的公共服務時,較過去方便得多。現在許多平原地區的農村在供水、交通等基礎設施方面已經相當完備,或者居住地距公共設施網絡並不遠,只要稍微擴展公共設施網絡即可實現在現有居住地享受公共服務,無需進行大規模的村落合並。在有條件的地方,保留原有建制或居住村小組能省去拆遷的費用並減輕農民的負擔。同時,這對于維護農民的鄉土情緒,減少沖突,降低社會成本具有重要的意義。當然,偏遠山區村落的公共設施網絡鋪設難度及成本相對較大,我們可以有序推行村落合並。

  公共政策本身還存在兩面性

  公共政策兩面性指的是政策在爲社會獲取益處的同時也會因其制度設計本身帶來一定的負效應,這種負效應會加大社會成本甚至成爲社會負擔。公共政策兩面性最明顯的例子就是歐洲的福利制度,該制度在過去很長一段時間常爲人稱道。人們說它縮減了貧富差距,給了普通人民享受社會發展成果的權利。這項制度在經濟發達的北歐等國確實運行良好,但當其應用到經濟相對落後的南歐地區時,其負效應也逐漸暴露出來,競選者爲了獲得選民支持不斷許諾更好的福利待遇。然而,高福利需要經濟實力的支撐,舉債不可持續,相關國家也隨之陷入了“福利陷阱”。當舉債達到一定數額,政府無力償還時,歐債危機也就隨之爆發了。

  實際上,公共政策兩面性還存在于許多看起來不可爭辯的公共政策中。目前,我國正大力推行創新,希望完成由“中國制造”到“中國創造”的轉變。應該說,創新對于推動技術的發展,生産力的提升具有極其重要的意義,這一點無可爭辯。但有一點我們必須要注意,即創新也會帶來社會資源的浪費,這主要體現在創新所帶來的創新過程中的替代成本。目前,我們國家因替代所帶來的浪費極爲巨大。與此同時,替代性産品所帶來的功能提升很多時候是絕大多數人所不需要的。從價值工程的角度來看,價值=功能/成本,許多人現在正爲並不需要的功能支付著成本,很多時候更新換代快並一定就是好事,有些東西的使用期限及價值在沒有得到充分展現的情況下就遭到替換,這無疑加大了整個社會的成本甚至導致資源浪費。

  智庫可以推進公共政策的完善、優化和提升

  政府對公共政策帶來的負效應往往缺乏預見和准備,在政策推行時也未必能夠及時發現並糾偏。這就證明了智庫建設的必要性。智庫可以站在更爲中立的立場上考量和分析政府政策,並能對其實施效果提出獨立的判斷,及時糾正政府的“路徑依賴”,提高政府決策及施政水平。隨著社會發展以及公共事務的範圍不斷擴大,其對政府在技術性等方面的要求越來越高。然而,政府尤其是地方政府對PPP之類的新興事物缺乏了解,只靠政府去吸收海外經驗進行頂層設計的難度很大。此外,從新農村建設一事便可看出,政府在龐大社會系統面前並不總是處于信息的優勢地位,在很多時候其實處于劣勢地位。爲此,我們要加強智庫建設彌補政府在許多領域專業性及信息方面的弱勢,推動公共政策水平的提高。作爲專業人士的智庫成員對于相關信息及政策會更加了解,對政策運行中可能出現的問題也會有較好的預判,將其引入到政策設計階段,對于完善政策設計,減少政策運行中可能出現的問題將具有極爲重要的意義。(責編:張賽)

  (本文作者爲北京航空航天大學項目管理研究發展中心副主任)

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